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加强湿地保护,建设生态海南--《海南省湿地保护条例》解读

  • 发布日期:2018-09-27
  • 来源:林业厅法规处
  • 作者:

加强湿地保护,建设生态海南

--《海南省湿地保护条例》解读

法工委  邵海燕 吴坤锦

 

我省湿地具有生态区位重要、类型多样、生态功能突出、生物物种丰富、湿地景观优美等特点,现有湿地总面积480万亩。近年来,我省在湿地保护、退化湿地修复及制度建设方面开展了大量工作,取得了明显成效。但随着土地经济价值日益凸显,对湿地的盲目开垦、对湿地资源的不合理生产以及对湿地水资源的不合理利用等因素导致湿地面积减少退化、生物多样性保护受到威胁现象屡有发生,同时还伴随湿地法制建设滞后,部门间缺乏协商,湿地保护力度不够等诸多问题,这些问题直接影响着我省的生态安全和湿地资源的可持续发展。20184月习总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上提出:“海南要牢固树立和全面践行绿水青山就是金山银山的理念,在生态文明体制改革上先行一步,为全国生态文明建设作出表率。”党中央在关于支持海南全面深化改革开放的指导意见中要求,海南要实行最严格的生态环境保护制度,还自然以宁静、和谐、美丽,提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要,谱写美丽中国海南篇章。省人大顺势而为,积极推进湿地保护立法,2018529日,海南省六届人大常委会第四次会议审议通过了《海南省湿地保护条例》(以下简称《条例》),自201871日起施行。《条例》共六章四十五条,以负面清单的立法思路,主要规定湿地保护的内容,明确湿地的定义、湿地保护应遵循的原则、湿地保护的管理体制、湿地保护的管理措施、以及相关法律责任等问题,重点体现在以下几个方面:

一、保护对象——什么是湿地

  湿地的定义,国家现行法律、行政法规都没有明确规定。我国与世界上170多个国家共同签署的《国际湿地公约》中对湿地的表述是:“湿地是指不问其为天然或人工、常久或暂时之沼泽地、湿原、泥炭地或水域地带,带有或静止或流动、或为淡水、半咸水或咸水水体者,包括低潮时水深不超过6米的水域。”因此,湿地不仅仅是我们传统认识上的沼泽、滩涂、泥炭地等,还包括河流、湖泊、水库以及退潮时水深不超过6米的海水区。我省存在的湿地主要类型有滨海、库塘、河流、湖泊等。《条例》依照湿地公约和《中国湿地保护行动计划》界定了湿地的内涵,同时根据我省的实际,参照《湿地保护管理规定》,对湿地的外延进行了列举,将湿地的定义表述为:“本条例所称湿地,是指常年或者季节性积水地带、水域和低潮时水深不超过6米的海域,包括滨海湿地、库塘湿地、河流湿地、湖泊湿地、沼泽湿地、重点保护野生动物栖息地、重点保护野生植物原生地等自然湿地和人工湿地。”

二、责任主体——政府发挥主导作用

湿地保护是一项功在当代、惠及子孙的公益性事业,必须由政府主导,才能做好保护工作。《条例》第六条规定:省和市、县、自治县人民政府应当加强对湿地保护工作的领导,将湿地保护纳入省和市、县、自治县总体规划及国民经济和社会发展规划和计划,建立政府主导和社会共同参与的湿地保护机制。这就要求各级政府要统一思想,牢固树立湿地保护意识,落实湿地保护责任,确保湿地的性质、面积、功能等不改变、不退化。为了充分督促政府各部门及其工作人员更好地发挥主导作用,《条例》从权责两方面对此做了规定,一方面是解决湿地管理实践中存在的“五无”现象,即:无机构、人员、规划、资金和装备,规定将规划编制、人员配备、装备保障等湿地管理工作所需的资金列入同级财政预算,解决保护资金的后顾之忧;另一方面是在法律责任中增加了对有关湿地主管部门及其主管人员、直接责任人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊违法行为的处罚条款,还特别列举了未编制湿地保护规划或者擅自变更湿地保护规划、违法批准征收、占用湿地或者临时占用湿地、未依法采取湿地保护和修复措施等对湿地保护影响较大的违法行政行为。

三、保护机制——综合协调,分部门实施

湿地涉及水、土地、草、林木、野生动物等多个生态环境要素,是一个跨区域、跨部门综合管理的领域,理顺管理体制是立法需要解决的重点难题。从湿地保护实践看,林业部门在权限、拥有资源及行政权威上有一定的局限性,为解决好湿地保护工作中的“单打独斗”和“各自为阵”情况,《条例》对我省湿地保护实行“综合协调、分部门实施”的保护管理体制,即政府建立健全湿地保护协调机制,由林业主管部门负责湿地保护总的组织、协调、指导和监督工作,同时还要和海洋与渔业、水务、农业、国土、住建、规划、发改、财政、交通、旅游等相关部门一起按照各自职责,共同依法做好湿地保护的相关工作。此外,在分部门实施的框架下,加强对重要湿地的保护管理,完善湿地保护管理机构,明确其主要职责是:严格执行有关湿地保护规划;开展日常巡护和监测,预防、制止和依照有关规定调查处理破坏湿地的行为;组织实施或者参与组织实施湿地修复;开展湿地保护宣传教育等工作。

四、统筹规划——多规合一,统筹兼顾

湿地保护规划在湿地保护工作中起着基础性作用,也是湿地保护、管理、利用等相关工作的依据。如何确定规划的编制主体很关键。在多规合一的前提下,省和市县总体规划由规划主管部门负责编制,主体功能区划、生态保护红线规划、林地利用保护规划、海洋功能区划等空间性规划作为专篇纳入总体规划。规划主管部门对于生态保护红线、湿地资源空间等情况是十分清楚的,在避免规划打架、防止生产生活空间挤占生态空间方面是权威的。由规划主管部门组织编制湿地保护规划,更有利于保护湿地资源,更有利于规划的落地实施。因此,《条例》规定由规划主管部门会同其他部门组织编制湿地保护规划,这属我省首创,在全国独一无二。此外,还从三方面入手加强规划管控。一是建立保护规划的分级体系。《条例》规定省湿地保护规划由省规划主管部门会同林业、海洋与渔业、水务等有关部门编制,市县湿地保护规划由市县规划主管部门会同林业、海洋与渔业、水务等有关部门根编制,重要湿地的保护规划由其主管部门或者保护管理机构根据省和市县总体规划以及湿地保护规划组织编制;二是建立规划调整的刚性约束机制。《条例》规定经批准的湿地保护规划未经法定程序不得修改,确需修改的要按照原编制和批准程序办理;三是建立规划监督的常态化机制。《条例》规定省和市县政府定期组织检查和评估湿地保护规划执行情况,加强对湿地保护管理的监督。

五、严格保护——让湿地不“失地”

  为切实解决湿地面积减少、湿地生态功能退化等问题,《条例》坚持全面保护的原则,针对我省湿地保护存在的实际问题,采取有针对性的保护措施。

——分级保护。《条例》规定建立湿地分级保护制度,全省湿地按照其生态区位、生态系统功能和生物多样性等重要程度,分为国家重要湿地(含国际重要湿地)、省级重要湿地、市县级重要湿地和一般湿地。对国家重要湿地、省级重要湿地、市县级重要湿地,通过设立自然保护区、水产种质资源保护区、海洋特别保护区、湿地公园、湿地保护小区、多用途管理区等方式加强保护,完善湿地保护管理机构,建立健全管理制度。对一般湿地,市县政府应当根据湿地实际情况,采取必要的保护措施,保持湿地的自然特性和生态特征,防止湿地生态功能退化。

——名录管理。作为分级保护的配套制度,《条例》规定对湿地实行名录管理,让湿地资源的变化、调整有迹可循。国家重要湿地名录的公布按照国家有关规定执行。省级重要湿地、市县级重要湿地和一般湿地名录由省人民政府林业主管部门会同有关湿地主管部门公布。湿地名录应当通过政府网站和报刊等媒体向社会公布。公布的湿地名录应当包括湿地的名称、保护面积、类型、范围、保护方式、管护责任单位等事项。

——生态红线保护。《条例》规定省和市县政府规划主管部门组织林业、海洋与渔业、水务、环境保护、住房和城乡建设、国土资源、农业等有关部门根据国家和本省有关规定,将具有重要生态功能或者生态环境敏感、脆弱的湿地划入生态保护红线,严格按照国家和本省有关生态保护红线管理的相关规定进行管控,并确保其面积不减少。目前,全省湿地保有量为480万亩,其中划入全省生态保护红线的湿地面积有323万亩。

——湿地征占用管控。为了切实加强对征占用湿地的管控,《条例》规定在建设项目应当不占或者少占湿地的前提下,严格限制改变湿地的用途。对重要湿地,比照填海管理实行最严格的管控,规定除经依法批准的国家和本省重大基础设施、重大民生项目、重点区域的生态修复项目建设外,禁止征收占用。对一般湿地,规定除经依法批准的国家和本省重大基础设施、重大民生项目、重点区域的生态修复项目建设,以及湿地公园、生态旅游项目等的配套设施建设外,禁止征收占用。对临时占用湿地,规定应依法办理相关审批手续,提交湿地临时占用方案,明确湿地占用范围、期限、用途、相应的保护措施以及使用期满后的恢复方案等相关材料,限定临时占用湿地期限不超过2年,并禁止在湿地上修建永久性建筑物或者构筑物。同时,为了加强对征占用湿地的监督力度,《条例》还规定海洋与渔业、水务、住房和城乡建设、国土资源等部门在办理征收占用湿地以及临时占用湿地审批手续时,应当征求相关林业主管部门的意见。

——其他配套保护措施。为确保湿地保护全覆盖,《条例》还规定了配套保护措施。一是明确湿地权属,规定政府组织做好湿地登记、确权、发证等工作,明晰湿地的产权主体和管理主体,建立健全归属清晰、权责明确、监管有效的湿地产权管理制度,避免因产权纠纷影响湿地保护。二是防治外来物种入侵,规定重要湿地禁止引进外来物种。其他湿地引进外来物种的,应当按照国家有关规定办理审批手续,并按照有关技术规范进行引种试验,同时明确有关湿地主管部门和湿地保护管理机构防治外来物种的监管责任。三是湿地周边环境管控。湿地周边环境的建设高度、密度、产业布局、人类活动等均会对湿地生态和湿地中鸟类的生长产生重要影响。因此《条例》创造性地规定,省和市县政府可以根据湿地生态保护需要,制定湿地周边产业布局、建筑风貌、建设强度等方面的管控措施,保障湿地生态功能的完整性和可持续性。四是设立保护标志。为明确保护范围,规定在重要湿地周边显著位置竖立标识牌,标明湿地区界、湿地类型、保护级别、管护目标、管护责任单位、监督电话等内容。

六、科学修复——维护湿地生态功能

本着保护现有湿地,修复退化湿地的原则,《条例》从四方面对湿地修复加以保障:一是明确修复主体。对因气候变化、自然灾害、历史原因或者公共利益等造成湿地生态功能退化或者破坏,经科学论证需要恢复的,由省和市县政府采取封育、禁牧、退耕、截污、恢复植被等措施,进行重建或者修复改造,逐步恢复湿地生态功能;对因公民、法人和其他组织的行为造成湿地生态功能退化的,按照“谁破坏、谁修复”的原则,由其自行开展湿地修复或者委托具备修复能力的第三方机构进行修复。二是明确修复技术标准。规定修复活动要符合国家和本省有关湿地保护的标准和技术规范,采用自然恢复或者符合环保要求的人工促进措施,并根据野生动植物的生物特性,营造有利于野生动植物繁衍生长的环境。三是突出修复重点。主要修复因水资源缺乏导致功能退化的自然湿地,通过工程和技术措施补水,恢复湿地生态功能。四是建立修复公示制度。强化湿地修复监督成效,公开湿地修复方案、修复成效,接受公众监督。

七、奖惩机制——定期考核、终身追责

《条例》本着执行最严格的生态保护立法的精神,规定省和市县政府将湿地面积、保护率、生态状况等保护成效指标纳入本行政区域生态文明建设目标评价考核等制度体系,建立健全湿地保护成效奖惩机制和终身追责机制。对此,还规定了省政府应当定期对市县政府以及省有关湿地主管部门湿地保护目标完成情况进行考核。

  

 

 



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